一、回应《盛》中的三个事实。

《盛》一文中明确质疑两个问题，一是低保认定怎能采用民主评议的方式？二是杨改兰一家的住房条件在危房改造的政策下为何没能得到改善？

1、低保认定采用民主评议方式的具体办法、原因、逻辑及缺陷。

首先介绍我国目前农村低保的基本情况，分为1、2、3、4档，人均金额依次递增，按户认定发放，户内按人头计算金额，户内人头越多，低保户所得金额越多。认定方式在历史上有过一次变化，最开始是村委会直接认定，后因为权力过于集中，出现走后门、认定惟亲等现象，群众意见极大，后调整为群众民主评议为主、村委会综合认定为辅的方式。另外“”低保认定”此类关系群众切身利益的事务，按照《宪法》和《村民委员会自治法》都理应尊重村民的民主权利和决策权利；再则出于实际考虑，村民左邻右舍恐怕也比村委会了解村户实际情况真切的多。如果只靠村委会集权认定低保户、贫困户，对于结果正义的期待只能寄托在占村内人口总数比例极低的村委会干部的理性、良心和智慧了。为什么在最开始采用村委会起认定的主导作用后不久，就改为了群众民主评议为主，历史早在70年代末就告诉我们了“实践是检验真理的唯一标准”。

民主评议就真的好么？民主也从来不规约人性弱点，也从不允诺公平。

在走访西北某国家级贫困县20个行政村的过程中，我们却发现这套民主的制度设计保证了公开却不能保证公正，或者说，从来没有一种民主制度设计能够保证公正，即便从功利主义哲学出发来观照，民主制度也从来不允诺社会最多数群体的利益最大化。这种缺陷在低保认定的民主评议过程中表现最明显的便是大姓做主（村落里的绝对大姓因为人数众多从而掌握票数最多，中国千百年来得宗族势力影响因素在现代社会表现依然强势）和贫困户黑洞效应（据观察，贫困户在村落里往往人缘较差，一是缺乏人及往来资金，二是某些贫困户性格孤僻、不符合乡规民俗。第二种原因与贫困之间或许互为因果。在中国乡村这种典型的熟人社会里，这样的贫困户会在民主评议中显然败下阵来。）这类认定偏差现象多出现在低档次低保中，村内极端贫困的农户在样本调查的近200余户中基本没有落选的。至于杨改兰为什么在低保认定中被拿掉，将时光机调到被取消低保的那天，那段时间他们的人均收入低保扶助标准之外。（这里涉及到农户收入统计问题，这也是我们在整个项目调研中发现的大问题——农村统计学的滞后性。外出务工收入完全靠估算和村民自报，存在瞒报少报的事例比比皆是；不外出务工的村民绝大多数比外出务工人员更穷，但由于在家饲养家禽和种地收入可以明确估算，故而反而收入有时显示更高。收入统计问题是精准认定的基础障碍。）

回到《盛》一文中质疑的低保认定为什么靠民主认定，答案很简单，集权认定靠不住；民主认定有问题，但比集权认定风险小。所以问题的实质不在于谁来认定，而在于认定的依据是什么。

2 、危房改造的操作办法及存在巨大缺陷。

《盛》一文中质问，为什么杨改兰一家住房条件如此之差，政府却没有为其提供危房改造资金，没有为其保障安全用房。答案很简单，政府提供的危房改造资金不足以让杨改兰一家建起新房屋，如果提供足够资金让其建造新房屋，千千万万个杨改兰政府吃不消。这也是目前我们在田野观察中发现的最突出最棘手的问题。

简单介绍下，目前西北某省的危房改造政策：符合危房改造条件的农户，在农村危房改造中户户均补助11500元，节能示范户户均再增加2500元，残疾人户户均再增加3000元。改造后的房屋质量达到砖木或砖混结构，有上、下圈梁和构造柱等基本抗震设施，原则上改造后住房面积要达到人均13平方米以上，户均建筑面积控制在60平方米以内，3人以上农户的人均建筑面积不得超过18平方米。

杨改兰一家为什么不建房，答案还是那个答案，修不起。家里拿不出，亲戚借不到，贷款无信用，结局就是——钱还是不够。

怎么办？就让他们住在危房里？政府彻底不管不顾？不是。基层干部的智慧是无穷无尽的，我们在走访中发现有一个行政村的村支书将几户危房改造的困难户集合起来，整合资金集中建造公用房屋，因为规模效应，大大节省了建房成本，在政府危房改造款和村集体承担部分资金的条件下，为村里几户极端贫困的人家建起了安全房屋。看到这里，是不是很开心？我也很开心。但看到下一句话，你就开心不起来了。这是非法的。精准扶贫明确规定不允许整合使用危房改造款项。

杨改兰建不起房，真的不是《盛》的作者想象的基层干部不作为。他们，比电脑前的我们可急多了。“脱贫摘帽”关系他们的乌纱帽，脱贫若干项考核指标中安全房屋分值可不小。

3 、上升渠道问题。

不多说，就说一个数据。

我们所去的西北某县高中，重本302人，本科1080人，应届参考人数1902人。自行感受。其中家访的一个小男生，住的房子和杨改兰家差不多，今年刚考上国内TOP2大学，享受了“贫困专项计划”降分数十分录取。

二、 制约精准扶贫效率的若干问题。

1、刚性政策：

西北某省制定了若干项脱贫指标及大量规定用途“带帽下发”的资金资源限制了基层政府发挥主观能动性，容易出现于实际脱节的风险。上级政策过于刚性主要将在三方面影响扶贫效率：一是资源配置结构失衡失真，存在急需扶持投入的领域缺乏资金；二是要求县级、村集体和农民配套自筹，在文件指挥实际的情况下，为基层带来不必要的债务负担，减缓了农民脱贫致富的步伐；三是制约基层干部的主创精神，甚至给部分敢作为的干部造成历史伤害。

不同地区情况差异较大，因而政策也当做适当调整。正所谓“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”。一刀切的政策，往往会导致到地方水土不服。如果说能够灵活适应当地情况的政策是有弹性的政策，那么不接地气的政策就是刚性的。刚性政策的好处是便于上级政府统一管理、考核，但是往往会导致地方扶贫迎合上级的政策指标，造成财政扶贫资金的效率损失。

比如，在脱贫指标中，住房、卫生、体育设施等指标实行一票否决制。但是实际上，人口非常少、非常邻近的村完全可以共用卫生所、篮球场等设施，节省资金。又比如政府大力扶持的住房，虽然政府对房屋改造、重建有大量补贴，但是房屋仍然吸收了大量群众私有资金。农村房屋没有产权证，不能抵押。一些群众借债建房，甚至出现因债返贫的现象。一些地方干部反映，上级要求的住房标准可能偏高。调研中，我们也走访了几十户农户，发现住房情况的确大大好于我们的预期。房屋投资属于非生产性投资，农村房屋连产权都没有，更谈不上升值空间。房屋建设一步到位固然好，但是我们也要看群众有没有更急切的需要，比如富民产业的发展。

“资金配套”衍生三角债。上级政府对贫困县设定了较高的脱贫标准，但是补贴资金有限，要求县级、村级配套资金太高。修路成本在2007年、2008年是每公里25至30万元，当时国家投资5万元；12年达到每公里40至45万元，国家投资25万元；2016年每公里51至52万元，国家投资50万元。国家投资比例的逐年上升大大缓解了地方政府的财政压力，但是早年的高额投资带来的负债始终难以摆脱，成为了基层发展的负担。为了完成指标，许多村委会向建筑队赊账，或者向信用社贷款，从几十万到上百万不等。这就形成了地方政府的三角债问题。每年地方政府还息压力都很大，还本更是遥遥无期。地方政府大规模借贷的底气在于中央政府的“隐形担保”。地方政府、施工队、信用社都相信，中央政府不会让地方政府资不抵债而破产。

不同地区的发展基础不同，但是要求的指标是相同的。这无异于让不同起跑线的运动员比赛。不切实际的脱贫目标导致地方政府不得不选择短期见效快的项目。而像种苹果树，要5年以上才能瓜果，这种周期长但是长远上更利于脱贫的项目就不会被选择。我们是否能让地方自己和自己比？增量脱贫是不是更好？如果一味看结果，那可能只是数字脱贫，甚至为了短期的脱贫，牺牲了地方长远的发展。

2、逆向激励：

扶贫政策，顾名思义是补贴落后的地区。但是同样是落后地区，也有先进的方面和落后的方面。先发展的没有好处，就导致了逆向激励问题。比如，有地方干部反映，自主投资教育、医疗的地区，得到的政府补贴就少。这导致地方发展的积极性不强，只要完成上级要就停止，形成“等靠要”的风气。

3、政策与当地风俗不符：

一些政策因为和地方的风俗、道德规范不符而难以落实。比如，为了降低新生儿死亡率和产妇死亡率，产后在医院住院观察是政府提倡的。但是当地老人认为，媳妇生完孩子不在家过夜是不好的，有辱声誉。年轻人如果坚持要住院就会被当做不孝，进而导致家庭矛盾。

扶贫工作由中央主导、地方执行、百姓受益，是一个典型的委托代理行为。中央、地方、百姓三者在扶贫工作中不应当是简单的上级与下级、服务与被服务的关系，更应当是“合作共生”的关系。在三者之间任何一个环节的问题都会给扶贫工作的效率产生损害，大大降低精准扶贫财政资金的使用效率。

在调研中，我们发现地方干部承担了很多职责，但是却没有与责任相匹配的信任、权力和权利。

1、信任缺失：

地方干部是执行中央扶贫政策的核心力量，在第一线接触地方群众。地方干部处于上级政府和地方群众之间，传达上级政府的文件精神，执行上级政府的政策，并且将地方群众的困难向上反馈。但是我们发现，现在地方干部并不受到上级政府和地方群众完全的信任。

群众对地方干部不信任的原因很复杂。一方面，以往地方干部的不良工作作风难辞其咎。虽然在大力整治腐败的背景下，地方干部的作风有了很大改善，但是群众对于地方干部的信任的恢复是滞后的。另一方面，群众普遍存在信息不对称导致的“青天”心理：越是遥远的领导干部越是好干部，越近的干部越可疑。甚至在面对上级政策导致的问题时，群众也会认为上级的政策都是好的，肯定是地方干部做的不好。现在地方干部已经意识到这一问题，并且着力利用群众对于上级政府的信任增强自身的合法性。比如，有地方干部反映，召开庄重严肃的会议对于执行政策有很大帮助。即使群众并不能理解大部分会议内容，但是仅仅是会议的形式和气氛就足以让群众相信地方干部获得了上级政府的授权，即将实行的政策的的确确是上级政府的安排。

上级政府对地方干部的不信任，体现在担心地方干部腐败、滥用职权，侵害群众利益，在分配资源时不公允。具体到扶贫财政资金问题上就是担心地方干部公款私用，分配扶贫资金不合理。这种担忧并非没有道理。因为某种意义上来说，在地方的干群关系中，地方干部作为公权力的代表，相对于群众处于强势地位，所以上级政府在面对地方干部和群众之间的冲突总是偏向于群众。但是这种有偏的态度未必有利于解决在扶贫财政资金问题上的干群矛盾，甚至可能伤害整体群众的利益。

比如，很多地方干部反映的群众上访问题。上访是群众约过底层相关国家机关到上级机关反映问题的一种途径，也是上层政府了解民意的一个重要途径。但是由于上级政府在接受上访时没有充裕的时间、精力、资源去调查真相，往往偏信上访者的一面之词，并且使用行政手段要求地方予以解决。地方干部为了保全工作职位，往往会满足上访者的合理或者不合理要求，甚至使用村集体的资金补偿上访户。这种机制导致的后果是，群众把上访当成了解决问题的成本最低的、最有效的途径，甚至把上访当成了生财致富之道。在调研中，地方群众告诉我们一句俗语：“饿死胆小的，撑死胆大的”，敢打敢闹的上访户往往能得到好处，老实淳朴的群众却受到了损害。据地方干部反映，上访甚至出现了产业化的趋势。

一味偏向上访群众并不能保证公平公正地解决问题，地方群众的利益冲突未必是群众和地方干部的利益冲突，而往往可能是地方群众内部的利益冲突。偏向上访群众可能就会损害没有上访群众的利益，进一步刺激群众去上访。解决上访的恶性循环需要上级政府采取客观公正的态度，对上访反映的问题进行多方取证。另一方面，要把司法机关应该管的事务交给司法机关。不得不承认，群众不选择走司法程序的一个重要原因是司法成本太高，这种成本不仅仅体现在经济上，也体现在知识上。群众没钱寻求律师帮助，即使聘请律师，群众对于法律不了解、不理解，也很难完全信任律师。因此如何降低司法成本也是一个重要的课题。

2、权力缺位：

第一，政策资金的使用权方面，扶贫资金直接发放到农户手中多，地方干部能掌握的用于公共建设资金少。在调研过程中，我们看到每个贫困户都有一个专门的存折，用来接收扶贫资金。扶贫资金发到群众手中后，地方干部就很难动员群众投资公共项目。一些“撒胡椒面”式的补贴，甚至折子比资金贵。比如草原补贴资金，全县45万人，每人2.3元，而证书的成本是10元。这样的资金不如统一划拨到村集体，统一进行投资。针对政策资金分散的问题，地方也有一些集中资金的举措。比如，当地有名的“幸福养老院”项目，又叫“幸福大院”。村委会在征得当事人同意的情况下，将孤寡老人、残疾智障人士的危房改造资金集中，建成联排的平方。地方干部给我们算了一笔账，如果单独建三座房子，就要有十二面墙，而集体建房只需要建八面墙，省了四面墙的成本。而且把这些弱势群体集中居住，也便于他们互相帮助，以及村干部照看。“幸福大院”已经在当地逐渐推广，但是由于产权不明、不符合上级政策精神等原因，建设“幸福大院”并不得到上级政府的支持。

第二，简政放权不到位。当地干部反映，所谓“简政放权”做到了下放责任，但是没有完全下放权力。一些项目，地方干部必须签字，但是项目的决策权在上级政府，这就为事后问责带来了困难。如果能做到“谁决策，谁负责”，各项政策的设计、决策的落实才能真正被各级政府负起责任。

第三，执法权薄弱，乡政府7个警察服务1.6万人，警力严重透支。

3、权利缺失：

公务员及其家属不能享受很多扶贫政策，比如低保户家里不能有公务员，但是实际上很多村干部家境并不富裕，却在扶贫中“被奉献”了。村干部也没有大病医保。

在这里我们应该意识到结构性贫困的问题。看一个人、一个家庭是否贫困，不仅仅要看总收入是多少，还要去除最基本生活开支看可支配收入是多少。一些从村镇走出来的年轻公务员，在县城住需要买房租房，家人在乡下仍然满足贫困标准。这算不算贫困？即使自己不能享受政策，乡下的家人至少应该享受政策。这是个人在阶层上升中的尴尬：既享受不到下层的补贴政策，又打不到上层社会的经济水平。扶贫政策的缺失很可能将他们拉回到下层，打击了自主脱贫的动力。

扶贫政策不覆盖公务员的逻辑在于，防止公务员以权谋私。应该进一步改善公务员的薪酬待遇，单独建立公务员的大病救助体系，让公务员不和群众抢资源，安心工作。得民心者的天下，地方干部之“心”同样重要。地方干部也是民，也要享受普通公民应得的权利。而且地方干部是国家治理基层的依靠，只有地方干部有动力、有能力，才能维持基层治理的稳定。

综上，上级政府在为了防止地方干部滥用职权，采取了“分权收权”的方法：一方面增强群众的权力，另一方面将部分权力收归中央。增强群众权力、推进基层民主是中国民主制度的有益尝试，但是现在基层民主的问题是民主推进太快，法治推进落后。美国政治学家弗朗西斯·福山在《政治秩序的起源》中提出政治制度的健康发展顺序是：建设治理能力、推进法治、普及民主。基层治理依赖地方干部，削弱地方干部的权利很大程度上削弱了基层治理能力；基层法治仍然不健全，从前文上访的例子就能看出，群众法律意识不强，行政干预司法仍然存在；在法治不健全的情况下，大力推进民主，就导致了类似低保户评定中的多数人剥夺少数人利益的情况。

发展民主的顺序很重要、基础很重要，政治权力应有保障，但是政治理性是需要学习的。如果民主选举中，推选人大代表、低保户，没有考虑公共利益，而是感情用事、利益输送，民主就成了家族势力、恶势力把持地方权力的工具。

本文认为应当加强地方干部的权力，真正做到简政放权。同时加强人大政协监督的作用，让群众通过人大政协监督地方干部的决策，保证地方干部“权为民所用”。此外，应当加大对偏远地区群众的思想教育工作。对地方干部的教育很多，但是对群众的教育很少。在给群众权力、自由的同时，必须培养群众的责任义务意识。

1、人户分离导致政策落实难：

人户分离导致部分外出打工者享受当地的权利，但不承当当地的义务。比如，政府扶持力度最大的住房方面，在认定安全住房时，存在农户外地有房，当地有危房的情况。由于部分外地住房没有房产证，难以认定，农户通过本地的危房原则上也可以领取补助。但是当村委会征收费用时，却难以找到外出务工者。比如，一些外出务工者不缴纳新农合费用，一些村为了完成95%的参合率只能垫付。

2、女性外流严重：

在调研中，我们发现地方致贫的一些原因是政府难以解决的，因为这些原因与当地的习俗、婚丧嫁娶相联系。以当地的彩礼习俗为例，我们发现当地群众最大的经济负担并非是教育、医疗、住房，而是儿子结婚的彩礼。当地的贫困线是人均每年2800元左右，而2016年当地平均彩礼的水平已经高达20万元，这还不涵盖购置新房等花销。

彩礼价格如此之高，一方面可以看出当地人对于婚姻、传宗接代的重视，但更重要的原因是外出务工移民导致当地性别结构的严重失衡。在走访当地某村的一个农户时，我们了解到，当地的年轻男女几乎都外出务工，而80%的女性都外嫁到条件相对好的地区，而男性能娶到外地媳妇的情况则很少。针对这种男女之间的区别，我们有一些猜测。一个可能的原因是中国社会的对于家庭中男女地位的观念是“男强女弱”。由于当地是贫困地区，男性和女性不论是经济条件，还是教育水平都比较差。比较优秀的女性可以在外地找到略微强于自己的丈夫，至少年轻女性还可以借助年龄优势，嫁给年龄较长的男性，通过婚姻嫁出大山，甚至随丈夫获得城市户口。但是相比之下，贫困地区的男性在婚姻市场中处于极端的劣势地位，这就导致当地的婚姻市场中男性远远多于女性，进而导致男性如果要结婚就需要给女方家庭高昂的彩礼，一方面来补偿女方的成本（包括养育女儿的成本、把女儿嫁到外地的机会成本、女方父母的养老成本等等），另一方面也是男方向女方表明自身的经济实力和诚意，证明自己能给女方好的生活条件。

这一逻辑在我们调研中被反复印证。比如，调研中某地方干部告诉我们，他的侄女从一个靠近县城的村子嫁到一个远离县城的村子，父母就要出了近30万的的彩礼。彩礼定价的逻辑在于，对于越贫困、未来不确定性越大的男方，女方会要更高的彩礼来对冲风险，进而加重了男方的经济压力。地方干部和群众纷纷表示，“因婚致贫”是贫困的主要原因之一。疾病并不会降临到每个家庭，普通教育的压力并不大，住房的政府补贴力度很大，唯独娶妻这件事是多数的家庭都面临的，而政府无计可施。

近年来，随着信息技术和社会科学领域分析技术的发展，大数据的概念越来越流行。许多学者认为大数据不仅仅可以创造巨大的商业价值，也可以为政府决策提供更加科学的依据。政府建立了扶贫大数据平台，收集了所有贫困户的相关数据，并且录入到省级网络平台上。在与扶贫办工作人员的交流中，我们了解到大数据平台的录入工作花费了扶贫办大量的人力、物力、财力，但是相关工作人员并没有感觉大数据平台对扶贫工作有太大帮助。

在到当地扶贫办调研的过程中，我们详细地查看了扶贫大数据平台。我们认为大数据平台的使用效率并不高，原因在于大数据平台的设计与使用都存在问题。从大数据的功用上，我们必须认识到大数据是用来分析问题的，不仅仅是用来作为查询的档案。大数据平台的设计，不论是数据结构还是数据内容都应该是问题导向的。比如，如果设计大数据平台的目的在于评估一个扶贫项目的效益，在内容上就应当收集扶贫项目实施前后受到项目补贴的村民的收入、消费、健康、生活满意度等等指标。在结构上，应当允许相关政府、高校研究人员调出便于定量研究的面板形式的数据。此外，平台的数据质量在收集和录入两个环节也难以保证。

要真正提高扶贫大数据的使用效率，需要邀请社会学、经济学领域有收集调查数据经验的专家学者进行设计。从问卷设计，到数据搜集、录入，都要严格把关。并且委托有分析技术的高校、研究机构进行数据分析，或者开发出有分析能力的软件供地方扶贫办使用。这种大数据平台的建设使用方式的成本很可能更高，但是起到的作用也将远远大于目前的水平。

三、目前我国精准扶贫工作的内在逻辑及缺陷。

政府制定的脱贫指标和相应比例，分别从致贫原因增收减支、直接改善生产生活条件和间接提高增收技能上对基层扶贫工作进行了刚性指导。致贫原因层面的增收减支，主要指提升农民收入、降低因病和因缺少劳动力致贫的风险，包括贫困发生率、新型农村合作医疗参合率、城乡居民基本养老保险参合率；直接改善生产生活条件是见效最快的扶贫措施，其政策的基本逻辑是为农民花钱和替农民花钱，在补贴的杠杆的指挥下引导农民的家庭支出结构和村集体支出结构，主要包括有通乡镇的硬化路、饮水安全贫困户比例、有通动力电的自然村比例、住房安全贫困户比例、村标准卫生室、综合性文化服务中心和学前三年毛入园率；间接提高增收技能是制定脱贫指标的政府部门发挥主观能动性空间最大的部分，其实质是对农民脱贫的具体途径做硬性要求，包括有农民专业合作组织、有互助资金协会（社）和有培训需求的劳动力参加培训率。脱贫的若干项指标中，各个要素占比不同，对扶贫工作的影响大小差异较大。根据权责一致的原则，西北该省应当按照各个因素的权重占比为基层政府贫配置资源、转移支付和予以相应的自由裁量权。比如贫困发生率占比30%，对扶贫工作是否达标起到了决定性的影响，是为标准的一票否决制。影响贫困发生率的农民增收成为了基层政府扶贫的关键，然而我们看到，上级拨付款项对该项的支持与其所占权重不相匹配，在指标分层次有先后的情况下，资源配置略显滞后。

上级指定的脱贫指标决定了基层扶贫工作的着力方向，上级资源的配置方向决定了基层县配套资金的支出方向。在现行政治体制下，基层县域政府在享受上级政府给予的转移支付和资源帮扶的同时，不得不面对硬性和软性的决策不自由，面对资源投放和管理使用的可能与实际脱节的风险。在这种情况下，实质上影响扶贫效率的因素主要存在在两个层次，一是硬性指标和带帽下发的资源制约了基层自身资金资源的投入方向；二是迫使基层县在能够自由裁量发挥主观能动性的项目管理中精深挖掘。

结语：

在西北某省贫困县“背灼炎天光，带月荷锄归”了近一个月，看到的精准扶贫工作成绩斐然（成绩太多，下次出文详细介绍），也深感WD的天是明朗的天。

在解决了绝大部分贫困户的问题后，剩下的都是硬骨头。杨改兰一家代表的便是现有制度下，政府无法妥善解决的一类深度棘手问题。当然，社会资源进入是另一条路径，但我们需要提醒自己，杨改兰一家是被科技社会抛下的非受益人群，慈善众筹名单上很难出现他们的名字，因为山沟里，没有新媒体。

最新消息，国务院已经酝酿精准扶贫资金使用放权，允许地方尝试整合使用。整合使用会带来什么样的结果和后果，我们拭目以待。

代际传播逐渐形成这个话题，我想，不光是政府的责任吧。